Disponer de unos ingresos anuales superiores a 100.000 euros ya no impide acceder a la asistencia sanitaria p煤blica

Durante los meses de julio y agosto de 2016, el BOE ha publicado tres sentencias que, con mayor o menor incidencia, tienen transcendencia sobre el sistema de Seguridad Social, si bien, por sus efectos y alcance, destaca el contenido de la STC 139/2016, de 21 de julio, comentada a continuaci贸n por don Jos茅 Antonio PANIZO ROBLES.

La universalizaci贸n en el acceso a la asistencia sanitaria p煤blica (implicaciones de la sentencia del Tribunal Constitucional 139/2016, de 21 de julio de 2016 鈥揃OE de 15 de agosto鈥)

Jos茅 Antonio Panizo Robles
Administrador Civil del Estado

1. Comentarios introductorios

Durante los meses de julio y agosto de 2016, el Bolet铆n Oficial del Estado ha publicado tres sentencias que, con mayor o menor incidencia, tienen efectos importantes sobre el sistema de Seguridad Social, si bien, por sus efectos y alcance, hay que destacar el contenido de la STC 139/2016, de 21 de julio de 20161 (dictada en Pleno), mediante la que se resuelve el聽 recurso de inconstitucionalidad, presentado por el Parlamento de Navarra, respecto de diferentes preceptos del Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.

A trav茅s de la STC 139/2016, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional y, por tanto, nulo el inciso 芦siempre que acrediten que no superan el l铆mite de ingresos determinado reglamentariamente禄, contenido en el apartado 3, del art铆culo 3, de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesi贸n y calidad del Sistema Nacional de Salud (SNS), en la redacci贸n dada al mismo por el art铆culo 1.1 del Real Decreto-Ley 16/2012, que limitaba la condici贸n de asegurado, a efectos de la asistencia sanitaria p煤blica, a los residentes en Espa帽a (que no tuviesen otro t铆tulo para acceder a dicha condici贸n), a que los interesados no dispusiesen de unos ingresos anuales que superasen los 100.000 euros, cuant铆a que, en desarrollo del precepto legal que ahora se declara nulo, se recoge en el art铆culo 2.1.b) del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula condici贸n de asegurado y beneficiario, a efectos de la asistencia sanitaria en Espa帽a, con cargo a fondos p煤blicos, a trav茅s del SNS.

Dado que el fallo de la STC 139/2016 no contiene precisiones adicionales sobre el alcance de la misma, m谩s all谩 de la declaraci贸n de nulidad del precepto legal se帽alado, surg铆a la duda sobre los efectos de esta, en orden a si su aplicaci贸n requer铆a de una disposici贸n normativa expresa para completar el vac铆o legal surgido y, entre tanto, se manten铆a la regulaci贸n anterior o, por el contrario, la sentencia desplegaba sus efectos, en orden a la acreditaci贸n de la condici贸n de asegurado, a efectos de la asistencia sanitaria prestada a trav茅s del SNS, de modo que los residentes en Espa帽a pueden acceder a la misma,聽 siempre que carezcan de otro t铆tulo (de los se帽alados en el apdo. 3.2. de la Ley 16/2003), con independencia de los recursos econ贸micos disponibles.

Esta segunda alternativa es la que ha establecido la Administraci贸n de la Seguridad Social, lo cual implica de hecho la universalizaci贸n de la asistencia sanitaria prestada a trav茅s del SNS, en favor de todas las personas que tengan residencia legal en Espa帽a2.

S铆ntesis del fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional 139/2016

2.1. Tras la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 16/2012, el Parlamento de la Comunidad Foral de Navarra plante贸, ante el Tribunal Constitucional, un recurso de inconstitucionalidad contra los art铆culos 1.1 y, por conexi贸n, 1.2, 2.2, 3 y 5; 4, 12, 13 y 14, as铆 como contra las disposiciones adicional tercera y transitoria primera3 del Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad
del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.

2.2. Para el Parlamento auton贸mico, el Real Decreto-Ley se帽alado no cumple con las exigencias constitucionales, en cuanto:

  1. Se trata de una disposici贸n con rango de Real Decreto-Ley, sin que se cumplan las exigencias que establece el art铆culo 86.1 de la Constituci贸n (CE), tanto en lo que se refiere al contenido de la disposici贸n (que supone una nueva configuraci贸n del SNS), como en la concurrencia de una extraordinaria y urgente necesidad, que hubiese hecho necesario que la medida legislativa se deba llevar a cabo a trav茅s de un Decreto-Ley.
  2. Incumple las exigencias del art铆culo 43.1 de la CE, en cuanto el mismo establece un mandato a los poderes p煤blicos para configurar un servicio p煤blico que preste la asistencia sanitaria a la poblaci贸n, sin diferencias ni exclusiones, circunstancia que no se produce con el dictado de Real Decreto-Ley que impone una serie de restricciones a personas que se encuentran en territorio espa帽ol, en su acceso a la asistencia sanitaria, empeorando la situaci贸n en que se encontraban conforme al ordenamiento anterior.
  3. La nueva regulaci贸n de la condici贸n de 芦asegurado禄 a efectos de la asistencia sanitaria p煤blica, deja fuera del aseguramiento 鈥揳 juicio del 脫rgano recurrente鈥撀 entre otros, a los espa帽oles residentes en Espa帽a de 26 a帽os o mayores de esa edad que no cotizasen a la Seguridad Social, las personas que viven de sus rentas, los profesionales liberales, los religiosos y los divorciados que no dependan de su c贸nyuge, o los inmigrantes no registrados o no autorizados a residir en Espa帽a, colectivos a los que, para poder recibir asistencia sanitaria con cargo a fondos p煤blicos, se les exige el pago de la correspondiente contraprestaci贸n o la suscripci贸n de un convenio especial con el abono de la cuota correspondiente.

2.3. Los argumentos del Parlamento de Navarra son rebatidos por la representaci贸n jur铆dica del Estado (Abogac铆a del Estado), argumentando que la delicada situaci贸n econ贸mico-financiera del SNS justificaba y avalaba la posibilidad de incorporar las medidas de sostenibilidad del mismo, a trav茅s de un Real Decreto-Ley, d谩ndose en consecuencia los presupuestos habilitantes para el dictado de una disposici贸n legal de tales caracter铆sticas.

Asimismo, para la representaci贸n del Estado las modificaciones recogidas en el Real Decreto-Ley 16/2012 se adec煤an al mandato que tienen los poderes p煤blicos (art. 43.1 CE) sobre el servicio p煤blico de asistencia sanitaria para la poblaci贸n, sin que del contenido del mismo pueda entenderse que existe un tratamiento desigual e injustificado respecto del acceso a la asistencia sanitaria p煤blica.

2.4. La mayor parte de las argumentaciones de la representaci贸n del Estado son compartidas por el Tribunal Constitucional, en su STC 139/2016, conforme a la cual la norma legal impugnada se adec煤a a las exigencias constitucionales, en relaci贸n con la asistencia sanitaria, sin que se aprecie la existencia de un tratamiento desigual y no justificado en el acceso a la asistencia sanitaria, considerando al tiempo que, dada la situaci贸n econ贸mico-financiera del SNS, concurr铆a la situaci贸n de urgencia en el dictado de un Real Decreto-Ley, cuyo contenido no rebasa las limitaciones que, para una norma de estas caracter铆sticas, impone el art铆culo 86 de la CE4.

2.5. Como excepci贸n a la 芦constitucionalidad禄 del Real Decreto-Ley impugnado, el Tribunal Constitucional considera que el diferimiento a una disposici贸n reglamentaria, en orden a establecer el l铆mite de ingresos que posibilita la acreditaci贸n de la condici贸n de asegurado, por parte de las personas que residan en territorio espa帽ol, careciendo de algunos de los requisitos se帽alados en el apartado 2 del art铆culo 3 de la Ley 16/20035 (en la redacci贸n que da el art. 1. Uno del RDL 16/2012) no se adec煤a a las exigencias de la CE6.

Aunque para el Alto Tribunal la reserva de ley puede ser compatible con la colaboraci贸n reglamentaria, sin embargo, esta posibilidad no alcanza a aquella regulaci贸n que, como la que se contiene en el art铆culo 3 de la Ley 16/2003, hace posible una regulaci贸n
independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que implica, por tanto, una degradaci贸n de la reserva formulada por la CE a favor del legislador.

La norma legal impugnada dispone una remisi贸n en blanco para la determinaci贸n de un elemento b谩sico de una prestaci贸n social p煤blica (el l铆mite de ingresos), de modo que con la literalidad del art铆culo 3.3. de la Ley 16/2003 (en la redacci贸n dada por el RDL 16/2012) es imposible determinar qui茅nes van a tener la condici贸n de asegurado a efectos de la asistencia sanitaria p煤blica, dada la ausencia de criterio alguno respecto al l铆mite de ingresos exigible, dejando esa decisi贸n, en todos sus elementos, a la disposici贸n reglamentaria, lo que produce una insuficiencia en el contenido m铆nimo exigible a la configuraci贸n legal de la prestaci贸n de asistencia sanitaria p煤blica, conforme al art铆culo 43 de la CE.

Por ello, el inciso 芦siempre que acrediten que no superan el l铆mite de ingresos determinado reglamentariamente禄 del art铆culo 3.3 de la Ley 16/2003, en la redacci贸n dada al mismo por el art铆culo 1.1 del Real Decreto-Ley 16/2012 es declarado inconstitucional y, por tanto, nulo.

Consecuencias del fallo contenido en la sentencia del Tribunal Constitucional 139/2016

3.1. La STC 139/2016, en relaci贸n con el art铆culo 3.3. de la Ley 16/2003, se limita a declarar la inconstitucionalidad y, en consecuencia, la nulidad del inciso 芦siempre que acrediten que no superan el l铆mite de ingresos determinado reglamentariamente禄, l铆mite que se fij贸 en la cuant铆a anual de 100.000 euros, a trav茅s del art铆culo 2.1.b) del Real Decreto 1192/2012, pero sin que se contenga ninguna previsi贸n respecto de los efectos que la declaraci贸n de esa inconstitucionalidad pueda ocasionar, as铆 como si la misma despliega efectos retroactivos, en relaci贸n con las solicitudes de reconocimiento de la asistencia sanitaria, que hubiesen sido denegadas por superarse el l铆mite de ingresos indicados.

3.2. Como suele ser habitual en la Administraci贸n de la Seguridad Social, ante los vac铆os legales que puedan producirse como consecuencia de pronunciamientos del Tribunal Constitucional declarando la nulidad de alg煤n precepto legal, o ante los casos de entrada en vigor de una disposici贸n legal, sin que se disponga en ese momento de la disposici贸n reglamentaria necesaria que complemente las previsiones legales, la aplicaci贸n de la STC 139/2016 ha precisado de las correspondientes instrucciones internas, en orden a asegurar una aplicaci贸n homog茅nea en todo el territorio del Estado7.

Para la Administraci贸n de la Seguridad Social, la declaraci贸n de inconstitucionalidad y nulidad del inciso se帽alado, del art铆culo 3.3. de la Ley 16/2003, implica la desaparici贸n de l铆mite de ingresos, en orden al reconocimiento de la condici贸n de asegurado, a efectos de la asistencia sanitaria, de aquellas personas residentes en territorio espa帽ol que no se encuentren en ninguno de los supuestos contenidos en el apartado 3.2 de la ley citada8, de modo que con la sola acreditaci贸n de la condici贸n de residencia se puede acceder a la asistencia sanitaria, financiada con fondos p煤blicos y dispensada a trav茅s del SNS, con independencia de los recursos econ贸micos de que se disponga.

Por ello, tras la publicaci贸n de la STC 139/2016, las solicitudes de reconocimiento de la condici贸n de asegurado, a efectos de la asistencia sanitaria, en los supuestos contenidos en el art铆culo 3.3. 聽de la Ley 16/2003 [o en el art. 2.1.b) del RD 1192/2012] se han de tramitar y resolver, sin tener en cuenta los ingresos del solicitante, de modo que solo deber谩 verificarse la concurrencia de los requisitos de residencia, no disponer de cobertura obligatoria por otra v铆a y no tener la condici贸n de asegurado por otro concepto o beneficiario de un asegurado9.

3.3. De este modo, y salvo el supuesto de la asistencia sanitaria de las personas que se encuentran en situaci贸n irregular en Espa帽a10, se ha producido de facto la universalizaci贸n de la asistencia sanitaria, ya que solamente la residencia en territorio espa帽ol es t铆tulo habilitante para acceder a la condici贸n de asegurado, cuando no se tiene derecho a la misma por otro t铆tulo.

Y ante esta universalizaci贸n pr谩ctica del derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, con financiaci贸n p煤blica y dispensada a trav茅s del SNS, surge la cuesti贸n sobre la conveniencia de proceder a una nueva reordenaci贸n de los diferentes supuestos y reg铆menes de cobertura sanitaria existentes, en orden a lograr un r茅gimen homog茅neo para toda la poblaci贸n residente, sin perjuicio de las especialidades que se derivan de la aplicaci贸n de las normas internacionales en materia de Seguridad Social, que contemplen 鈥揹entro de su 谩mbito de aplicaci贸n鈥 las prestaciones de asistencia sanitaria, o de la posibilidad de repercutir los gastos derivados de la asistencia sanitaria, en los casos en que exista un tercero responsable de la misma11.

Derecho a la asistencia sanitaria p煤blica antes y despu茅s de la STC 139/2016

Situaci贸n
Derecho a la asistencia sanitaria
Observaciones
Situaci贸n anterior
Nueva regulaci贸n

En condici贸n de asegurado

  • Trabajadores en alta en la SS
SI
SI

  • Aut贸nomos incorporados a Mutualidades alternativas
SI
SI

  • Pensionistas y perceptores de otras prestaciones
SI
SI

  • Perceptores de prestaciones o subsidios de desempleo
SI
SI

  • Desempleados sin prestaciones o subsidios
SI
SI

  • Espa帽oles residentes sin t铆tulo por otra v铆a con rentas superiores a 100.000 euros/a帽o
NO
SI

  • Asegurados en pa铆s UE, EEE y Suiza
SI
SI

  • Asegurados en otro pa铆s con convenio bilateral en materia de asistencia sanitaria
SI
SI
  • Extranjeros con residencia legal en Espa帽a
SI
SI

Siempre que cumplan los requisitos de residencia

En condici贸n de beneficiario

  • C贸nyuge o pareja de hecho del asegurado
SI
SI

  • Ex c贸nyuge
SI
SI

  • Hijos, hermanos y asimilados menores de 26 a帽os
SI
SI

  • Hijos, hermanos y asimilados con 26 o m谩s a帽os con rentas iguales o inferiores a 100.000 euros/a帽o
SI
SI

  • Hijos, hermanos y asimilados con 26 o m谩s a帽os con rentas superiores a 100.000 euros/a帽o
NO
SI
  • Ascendientes y otros familiares, que conviven con el titular, con ingresos iguales o inferiores 1000.000 euros/a帽o
SI
SI

  • Ascendientes y otros familiares, que conviven con el titular, con ingresos superiores a 1000.000 euros/a帽o
NO
SI

Otras situaciones

  • Menores acogidos a tutela administrativa
SI
SI

Acceden al derecho en la condici贸n de asegurados

  • Espa帽oles residentes en el exterior, sin derecho a la asistencia sanitaria con cargo al pa铆s de residencia, en sus desplazamientos en Espa帽a.
SI
SI

  • Los extranjeros sin autorizaci贸n de residencia, con independencia de su empadronamiento
NO
NO

Recibir谩n prestaciones en las siguientes situaciones:

  • Urgencia y
  • Asistencia sanitaria en los supuestos de maternidad

Podr谩n recibir la asistencia sanitaria si suscriben el convenio especial con el Servicio de Salud correspondiente a su domicilio o el INGESA (en el caso de Ceuta y Melilla), siempre que se prevea esa posibilidad en la Orden del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad

  • Extranjeros menores de edad en situaci贸n irregular
NO
NO

Reciben asistencia sanitaria (aunque no acceden al derecho) en las mismas condiciones que los espa帽oles

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    1 Las otras dos sentencias del Tribunal Constitucional, con efectos en el 谩mbito de la Seguridad Social, son las siguientes:

    2 Se mantiene la problem谩tica en relaci贸n con el acceso a la asistencia sanitaria de las personas que se encuentran en territorio espa帽ol, pero sin acreditar residencia legal en el mismo, respecto de los que el Real Decreto-Ley 16/2012, de 20 de abril, implic贸 una restricci贸n importante en relaci贸n con la legislaci贸n anterior (art. 12 de la Ley Org谩nica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espa帽a y su integraci贸n social).

    La aplicaci贸n del Real Decreto-Ley 16/2012 ha dado lugar, en las dos 煤ltimas legislaturas, a la presentaci贸n de determinadas iniciativas parlamentarias (tanto en el Congreso de los Diputados como en los Parlamentos auton贸micos), a trav茅s de las cuales se pretend铆a, como m铆nimo, volver a la situaci贸n anterior a 2012, respecto de la asistencia sanitaria a prestar a las personas que se encuentran en situaci贸n irregular en Espa帽a, o en algunas de ellas establecer la universalizaci贸n del derecho a la prestaci贸n sanitaria a todas las personas que se encuentren en territorio espa帽ol.

    3 En s铆ntesis, los preceptos impugnados se refieren a las siguientes cuestiones:

    • Art铆culo 1.1: Delimitaci贸n de la condici贸n de asegurado, a efectos del derecho a la asistencia sanitaria p煤blica.
    • Art铆culo 1.2: Reconocimiento y control de la condici贸n de asegurado, a efectos del derecho a la asistencia sanitaria p煤blica.
    • Art铆culo 2.2.: Cartera com煤n b谩sica de servicios asistenciales del Sistema Nacional de Salud.
    • Art铆culo 2.3: Cartera com煤n suplementaria del Sistema Nacional de Salud.
    • Art铆culo 2.5: Cartera de servicios complementaria de las comunidades aut贸nomas.
    • Art铆culo 4.12: Revisi贸n peri贸dica de la participaci贸n en el pago a satisfacer por los ciudadanos por la prestaci贸n farmac茅utica.
    • Art铆culo 4.13: Aportaci贸n de los beneficiarios y sus beneficiarios en la prestaci贸n farmac茅utica ambulatoria.
    • Art铆culo 4.14: Protecci贸n de datos personales.
    • Disposici贸n adicional tercera: Cesi贸n de informaci贸n tributaria al 贸rgano de la administraci贸n p煤blica responsable del reconocimiento y control de la condici贸n de asegurado o de beneficiario del mismo.
    • Disposici贸n transitoria primera: R茅gimen transitorio de acceso a la asistencia sanitaria en Espa帽a.

    En este trabajo, el an谩lisis de la STC 139/2016 se limita a los art铆culos impugnados que tienen relaci贸n con el acceso (en la condici贸n de asegurado o beneficiario) a la asistencia sanitaria prestada a trav茅s del SNS.

    4聽 No obstante, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional no es un谩nime, ya que cuenta con dos votos particulares que discrepan del sentir mayoritario del Pleno, en el sentido siguiente:

    • Un primer voto particular (suscrito por 2 magistrados), considera que el Real Decreto-Ley 16/2012 debi贸 ser declarado inconstitucional, por no adecuarse a las exigencias del art铆culo 86.1, respecto de las limitaciones para los Reales Decretos-Leyes, as铆 como por la modificaci贸n respecto del acceso a la asistencia sanitaria por parte de los inmigrantes irregulares, al contravenir el art铆culo 43 de la CE.
    • Un segundo voto particular, para el que el Real Decreto-Ley 16/2012 debi贸 ser declarado inconstitucional por vulneraci贸n del art铆culo 86.1 de la CE, ya que la urgencia y extraordinaria necesidad invocadas para su promulgaci贸n no justifica la exclusi贸n de la asistencia sanitaria de determinados colectivos, as铆 como por vulneraci贸n del art. 43 de la CE, al resultar desproporcionado privar del derecho a la protecci贸n de la salud a los extranjeros en situaci贸n de irregularidad migratoria.

    5聽Conforme al mismo y a efectos de la asistencia sanitaria dispensada a trav茅s del SNS, tienen la condici贸n de asegurado aquellas personas que se encuentren en alguno de los siguientes supuestos:

    1. Ser trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, afiliado a la Seguridad Social y en situaci贸n de alta o asimilada a la de alta.
    2. Ostentar la condici贸n de pensionista del sistema de la Seguridad Social.
    3. Ser perceptor de cualquier otra prestaci贸n peri贸dica de la Seguridad Social, incluidas la prestaci贸n y el subsidio por desempleo.
    4. Haber agotado la prestaci贸n o el subsidio por desempleo y figurar inscrito en la oficina correspondiente como demandante de empleo, no acreditando la condici贸n de asegurado por cualquier otro t铆tulo.

    6 El apartado 3 del art铆culo 3 de la Ley 16/2003 prev茅 que, en los supuestos en que no se cumpla ninguno de los supuestos anteriormente establecidos 鈥vid. nota anterior鈥, las personas de nacionalidad espa帽ola o de alg煤n Estado miembro de la Uni贸n Europea, del Espacio Econ贸mico Europeo o de Suiza que residan en Espa帽a y los extranjeros titulares de una autorizaci贸n para residir en territorio espa帽ol, podr谩n ostentar la condici贸n de asegurado聽siempre que acrediten que no superan el l铆mite de ingresos determinado reglamentariamente.

    7 Una situaci贸n similar concurri贸 con el dictado de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Uni贸n Europea (STUJE de 22 de noviembre de 2012聽 鈥揷aso Elbal Moreno) que declar贸 contraria a la normativa comunitaria la regulaci贸n contenida en la Ley de la Seguridad Social respecto del acceso a las prestaciones econ贸micas, por parte de las personas con contrato a tiempo parcial, as铆 como la STC聽 61/2013, de 14 de marzo (seguida por otras en el mismo sentido), que estableci贸 la inconstitucionalidad y nulidad de la misma regulaci贸n. En tales casos, la Administraci贸n de la Seguridad Social dict贸 determinadas instrucciones provisionales internas, en orden a la aplicaci贸n de ambos fallos, hasta que entr贸 en vigor el Real Decreto-Ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protecci贸n de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden econ贸mico y social (posteriormente sustituida por la Ley 1/2014, del mismo t铆tulo).

    8Vid. nota 5.

    9 En la p谩gina web de la Seguridad Social aparece ya publicada la nueva solicitud de reconocimiento de la condici贸n de asegurado/beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, dispensada a trav茅s del SNS, en la que ha desaparecido cualquier referencia a la situaci贸n de ingresos del solicitante.

    10聽Cuya regulaci贸n, a trav茅s del Real Decreto-Ley 16/2012, el Tribunal Constitucional considera adecuada a las exigencias constitucionales.

    11聽En tal sentido, vid. el comentario contenido en la siguiente direcci贸n web.