Nuevo procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas

La Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre), cuyo propósito es implantar una Administración totalmente electrónica, interconectada, transparente y con una estructura clara y simple, entrará en vigor el 2 de octubre del 2016. No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del 2 de octubre de 2018.

Esta Ley regula los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como de la potestad reglamentaria e iniciativa legislativa, sin perjuicio de que las comunidades autónomas dicten normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo. Por tanto, se centra en las relaciones externas de la Administración con ciudadanos y empresas, siendo la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, también publicada en el BOE de 2 de octubre de 2015 (corrección de errores BOE de 23 de diciembre), la que se ocupa de la organización y relaciones internas dentro de cada Administración y entre las distintas Administraciones.

La norma (estructurada en siete títulos –133 artículos–, cinco disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y siete finales) apuesta por la tramitación electrónica como forma de actuación habitual de las Administraciones en el convencimiento de que una Administración basada en un funcionamiento íntegramente electrónico sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, ahorra costes a ciudadanos y empresas, y refuerza las garantías de los interesados. Asimismo, persigue terminar con la dispersión normativa existente, fruto –se reconoce– de la sucesiva aprobación de normas con incidencia en la materia, sistematizando toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, y clarificando e integrando el contenido de las vigentes Ley 30/1992, de 26 de diciembre y Ley 11/2007, de 22 de junio.

Sin perjuicio de hacer a continuación una breve referencia a los contenidos de esta norma, no sin emplazar a una lectura detenida de la misma, se llama la atención desde este momento sobre:

• El Título V que, bajo la rúbrica «De la revisión de los actos en vía administrativa» y de acuerdo con la voluntad de suprimir trámites, no contempla las reclamaciones previas en vía laboral (reguladas en el Título VIII –arts. 120 y ss– de la vigente Ley 30/1992), de forma que quedan suprimidas.

• La disposición adicional primera, referida a las especialidades por razón de la materia, donde se establecen una serie de actuaciones y procedimientos que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo previsto en esta Ley, entre las que destacan:

1. Los procedimientos y actuaciones de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo, donde se entienden comprendidos, entre otros, los actos de encuadramiento y afiliación de la Seguridad Social y las aportaciones económicas por despidos que afecten a trabajadores de 50 o más años en empresas con beneficios.

2. Las actuaciones y procedimientos sancionadores en el orden social y en materia de extranjería.

3. Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

• La disposición final tercera donde, para adecuar la norma procesal laboral a los cambios introducidos, se da nueva redacción a los artículos 64, 69, 70, 72, 73, 85, 103 y 117 de la Ley reguladora de la jurisdicción social (vid. cuadro comparativo).

En el Título preliminar destaca,  por un lado y como novedad, la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de los principios que informan el  ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones, de  aplicación a todo el Sector Público, si bien las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica y supletoriamente por esta Ley. Por otro, la vigencia del anexo 2 al que se refiere la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, que establece una serie de procedimientos que quedan excepcionados de la regla general del silencio administrativo positivo.

El Título I, referido a los interesados en el procedimiento, regula, las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo, que se extiende por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así lo declare expresamente.

En materia de representación, se incluyen nuevos medios para acreditarla: apoderamiento «apud acta», presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración pública u organismo competente. Igualmente, y como novedad, se impone la obligación a cada Administración pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones territoriales adherirse al estatal.Otra novedad reseñable es la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una u otra, de modo que, con carácter general, solo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado.Se admitirán como sistemas de firma: los sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, que comprenden tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica y los sistemas de sello electrónico. Por su parte, se admitirán como sistemas de identificación, cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que se establezca.

En el Título II, relativo a la actividad de las Administraciones públicas, se identifica como novedad los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas y se señala la obligación de todas las Administraciones públicas de contar con un registro electrónico general, o, en su caso, adherirse al Estatal.

En materia de archivos se introduce la obligación de cada Administración pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados.

Se regula, asimismo, el régimen de validez y eficacia de las copias, y se definen los requisitos necesarios para que una copia sea auténtica, las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones públicas para ser considerados válidos, así como los que deben aportar los interesados al procedimiento (no requiriéndose los ya aportados por los interesados).

Se establece la obligación de contar con un registro de los funcionarios habilitados para la realización de copias auténticas, donde podrán constar también conjuntamente los funcionarios dedicados a asistir a los interesados en el uso de medios electrónicos.

Por último, y respecto a términos y plazos, se establecen las reglas para su cómputo, ampliación o la tramitación de urgencia, y se introduce el cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando el ámbito judicial y el administrativo.

En el Título III,  se estructuran los requisitos de los actos administrativos, su eficacia y las reglas sobre nulidad y anulabilidad, manteniendo en gran parte la normativa anterior. Como novedad, las notificaciones electrónicas, serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única. Se garantiza el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones mediante, por ejemplo, el envío de avisos de notificación a dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración.

El Título IV, relativo a las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, incluye entre sus principales novedades la integración como especialidades del procedimiento administrativo común de los –con la Ley 30/1992– procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial.

Asimismo, incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento, el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos y la regulación del expediente administrativo en formato electrónico.

Incluye, además, un nuevo Capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen (art. 96.1), cuyo plazo máximo de resolución será de 30 días; todo ello, sin perjuicio de la posibilidad de acordar la tramitación de urgencia del procedimiento en los mismos términos que ya contempla la vigente Ley 30/1992.

El Título V, relativo a la revisión de los actos en vía administrativa, como se ha indicado al principio de esta nota, y «de acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, supon[e]n una carga que dificult[a] el ejercicio de sus derechos» y «debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha», no contempla ya las reclamaciones previas en vía laboraly civil.

Al margen de lo anterior, mantiene las mismas vías de recurso de la regulación vigente en este momento, si bien, como novedad, establece que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos sobre un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver, hasta que recaiga pronunciamiento judicial.

La parte articulada de la Ley concluye con el Título VI donde se establecen (por primera vez en una ley) las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones públicas, apostándose por mejorar la planificación normativa ex ante para lo cual todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente, donde se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados (consulta pública a través del portal web de la Administración competente) y en el que se impone la obligación, con el fin de comprobar el cumplimiento de los objetivos, de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor.

Para terminar, después de tan loables propósitos a un año vista, baste volver sobre lo destacado en el encabezamiento de esta nota: la disposición adicional primera donde se establecen las especialidades por razón de la materia y la disposición final tercera donde se modifica la Ley reguladora de la jurisdicción social.