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La iniciativa legislativa y el respeto a los mandatos constitucionales, o cómo frenar algunas “extravagancias” legislativas

El Tribunal Constitucional, en su reciente sentencia 119/2011, “revisa” su propia jurisprudencia y reconoce la imposibilidad de modificar un proyecto de ley por vía de enmiendas en el Senado, cuando entre estas y aquel no exista relación alguna, constituyendo en realidad dichas enmiendas un nuevo proyecto de ley que no ha sido examinado por el Congreso y respecto del cual los Senadores no podrán ejercer su función legislativa.

Esta referencia introductoria quedará más clara si nos acercamos al caso concreto: la admisión a trámite por la Mesa del Senado de unas enmiendas presentadas al proyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de arbitraje, cuya única finalidad era atribuir determinadas competencias a los Juzgados de lo Mercantil, para proceder a modificar el Código Penal mediante la adición de tres tipos penales, siendo las enmiendas en cuestión manifiestamente ajenas a la determinación de una competencia procesal en materia de arbitraje.

La jurisprudencia constitucional venía reiterando como un derecho de configuración legal el acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE), incorporando además, como garantía añadida, el derecho de los parlamentarios y de los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria. De ello deriva que es competencia básica de los Reglamentos de las Cámaras el fijar y ordenar los derechos y atribuciones que les corresponden a los parlamentarios, teniendo en cuenta que una vez creados dichos derechos y facultades, éstos se integran en su status representativo.

La infracción de la legalidad parlamentaria

Venía señalando aquella jurisprudencia que “la inexistencia de previsión expresa en el Reglamento del Senado al respecto, viene(n) a concluir, en defensa del amplio margen de autonomía y valoración de las Cámaras, que no  cabe  derivar  de  la  Constitución  la  existencia  de  unos  límites  al  alcance  de  las enmiendas  senatoriales  que  impidan  innovaciones  en  la  finalidad  de  la  iniciativa legislativa, de modo que la negativa (de la Mesa del Senado) a valorar la concurrencia de una conexión material u homogeneidad entre la enmienda y la iniciativa legislativa como requisito de admisibilidad de una enmienda no supondría una infracción de la legalidad parlamentaria” (SSTC 99/1987 y 194/2000).

En contraposición a la doctrina sentada argumenta el Tribunal Constitucional en su fundamento jurídico sexto lo siguiente:

“El  art.  90.2  CE  establece  que,  una  vez  aprobado  un  proyecto  de  ley  ordinaria  u orgánica  por  el  Congreso  de  los  Diputados,  el  Senado  puede,  mediante  mensaje motivado, «oponer su veto o introducir enmiendas al mismo». La Constitución, por tanto, no tiene ninguna norma expresa relativa a los límites materiales del derecho de enmienda en el Senado. Tampoco los artículos 106 y 107 del Reglamento del Senado, al regular de manera somera el procedimiento de presentación de enmiendas en el trámite legislativo en el Senado, incluyen ninguna previsión de carácter material referida al contenido de las mismas. Ello, sin embargo, no implica que desde la perspectiva constitucional no quepa extraer la exigencia general de conexión u homogeneidad entre las enmiendas y los textos a enmendar.

Con carácter general, la necesidad de una correlación material entre la enmienda y el texto enmendado se deriva, en primer lugar, del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda enmienda tiene respecto al texto enmendado. Además, la propia lógica de la tramitación legislativa también aboca a dicha conclusión, ya que, una vez que una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara o Asamblea Legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple, precisamente, el ya superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser reabierto.”

De la regulación constitucional se desprende que parece claro que la intención del constituyente fue que la aprobación de los textos legislativos se produzca siempre, en primer lugar, en el Congreso, lo que configura al Senado como una Cámara de segunda lectura, que debe deliberar en un plazo cerrado de dos meses sobre los proyectos de ley aprobados en el Congreso.

De este modo, resulta lógico pensar que la facultad de enmienda en cuestión, a la que se refiere el artículo 90.2 de la CE, se entendió al elaborar la Constitución, limitada a las enmiendas que guardasen una mínima relación de homogeneidad material con los proyectos de ley remitidos por el Congreso.

Ahora bien, continúa señalando la sentencia comentada y en este caso con unas afirmaciones aplicables también a la Cámara alta:

“(…) incluso en los supuestos en que el Reglamento de la Cámara legislativa correspondiente, como es el del Senado, guarde silencio sobre la posibilidad de que la Mesa respectiva verifique un control de homogeneidad entre las enmiendas presentadas y la iniciativa legislativa a enmendar, esta exigencia se deriva del carácter subsidiario que toda enmienda tiene respecto al texto enmendado, de la lógica de la tramitación legislativa y de una lectura conjunta de las previsiones constitucionales sobre el proceso legislativo. Por  otra  parte,  la  conclusión  de  que  la  Constitución  impone,  aun  implícitamente,  la existencia  de  determinados  límites  materiales  en  la  actividad  legislativa,  no  resulta novedosa sino que también se ha derivado, por ejemplo, en relación con las Leyes de presupuestos.”

Añade la sentencia unas indicaciones que tienen como destinatarios a los componentes de las Mesas de ambas Cámaras, de tal forma que una vez que ha quedado claro que deben llevar a cabo, en todo caso, la labor de control material, les ilustra en el proceder que deben seguir, de ahora en adelante, en relación con la valoración a que deben someter las enmiendas que se les presenten.

La primera indicación se refiere a que:

“(…) para determinar si concurre o no esa conexión material o relación de homogeneidad entre la iniciativa legislativa y la enmienda presentada, el órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar ese análisis contará con un amplio margen de valoración. En efecto, el procedimiento legislativo no puede verse atrapado en unas reglas tan rígidas que hagan  del  debate  parlamentario  un  procedimiento  completamente  reglado.

Pero esta tarea, cuando lo que se plantea es precisamente una falta absoluta de conexión, no puede reducirse a una simple decisión injustificada sino a una valoración motivada, aunque sea sucintamente, sobre la existencia o no de dicha conexión mínima, pues sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa.”

De estas afirmaciones podemos deducir, por tanto, que existiendo una mínima conexión material entre las enmiendas y el proyecto objeto de modificación, cabe su aceptación por la Mesa de la Cámara correspondiente, aunque la finalidad concreta de la iniciativa legislativa y la de las enmiendas no sean coincidentes.

La segunda indicación a que hacíamos referencia anteriormente se centra, precisamente, en que la valoración que han de llevar a cabo los órganos correspondientes de cada Cámara no será la misma, debido a la distinta posición que ocupan precisamente en el procedimiento legislativo; así:

“(…) las dos Cámaras no están situadas en una misma posición. Por tanto, la aplicación de esta doctrina en cada caso no puede hacerse sin valorar que el Congreso y el Senado no actúan ni en el mismo momento ni son exactamente las mismas sus facultades formales dentro del proceso de adopción de la ley.”

Hace el pleno del TC otra indicación, la tercera, pero esta vez dirigida a otros destinatarios, la clase política, en su expresión democrática, es decir, a aquellos con capacidad representativa y de iniciativa legislativa en cada una de las Cámaras. Y señala que:

“(…) aun asumiendo que en determinadas circunstancias pueden existir razones de urgencia que propicien acelerar la aprobación de una concreta iniciativa legislativa, existe la posibilidad de acudir a otros mecanismos, como, cuando resulte  jurídicamente  viable,  al  Decreto-ley  o  a  las  tramitaciones  legislativas  por  los procedimientos de urgencia o en lectura única. Dicho de otra forma, aceptar el ejercicio del derecho de enmienda como mecanismo paliativo o sustitutivo de las insuficiencias que pudieran tener los procedimientos legislativos supondría tanto como hacer caso omiso  de  la  voluntad  del  constituyente.  Y  ello  porque  ésta  ya  ha  determinado  los instrumentos a través de los cuales las Cortes o, en su caso, el Gobierno, tienen que hacer frente a las «urgencias legislativas.”

Y aprovecha el TC para darles un “tirón de orejas” pues deja claro lo que al cabo del derecho ya se sabe, que “desatender los límites constitucionales bajo el paraguas de la urgencia normativa  no  deja  de  ser  una  lesión  constitucional  por  mucho  que  pueda  parecer conveniente coyunturalmente. Una buena política legislativa puede evitarlo y cuando excepcionalmente no sea posible debe asumir el coste democrático que pueda tener pero no forzar la Constitución”.

El status representativo

Como exponíamos anteriormente, la vulneración del artículo 23.2 de la CE exige, además de la ya argumentada infracción de la legalidad parlamentaria, que la infracción haya afectado al núcleo de función representativa, expresión del principio democrático previsto en el artículo 1.1 del texto constitucional, y que se concreta en la privación del derecho a un debate informado.

Los recurrentes, efectivamente, vieron restringidas sus posibilidades de deliberación sobre un nuevo texto que planteaba una problemática política por completo ajena a la que hasta el momento había rodeado al debate sobre la Ley de arbitraje, frente a lo que no pudieron tomar una postura que se concretase en propuestas de enmienda o veto.

Por tanto, la calificación como enmiendas de lo que suponía en verdad una iniciativa legislativa nueva, impidió a los recurrentes utilizar los mecanismos previstos en el artículo 90.2 de la CE, que constituyen la esencia de su función representativa como Senadores.