La UE reforma la coordinación de los sistemas de Seguridad Social: novedades en desempleo, cuidados de larga duración y movilidad laboral
El Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) de 27 de octubre de 2026 publica el Reglamento (UE) 2026/2359 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de octubre de 2026, por el que se modifican dos disposiciones fundamentales para la coordinación de los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros:
- El Reglamento (CE) 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social.
- El Reglamento (CE) 987/2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del anterior.
La reforma constituye una actualización de las reglas europeas de coordinación, con el objetivo de adaptarlas a las nuevas realidades sociales y laborales, facilitar la movilidad de trabajadores y ciudadanos dentro de la Unión Europea (UE), reforzar la protección de sus derechos y mejorar la cooperación entre las administraciones nacionales.
Entre sus principales novedades destacan la regulación específica de las prestaciones por cuidados de larga duración, la modificación de las condiciones de acceso, cálculo y exportación de las prestaciones por desempleo, la revisión de las reglas aplicables a los trabajadores desplazados y transfronterizos y los cambios en la coordinación de las prestaciones familiares. Asimismo, se refuerzan los mecanismos de cooperación administrativa, control del fraude y digitalización de los procedimientos, con consecuencias relevantes para las empresas que desarrollan actividades en varios Estados miembros.
El Reglamento entra en vigor el 1 de noviembre de 2026, aunque su aplicación será escalonada: determinadas disposiciones comienzan a aplicarse desde esa fecha, mientras que buena parte de las modificaciones sustantivas no serán aplicables hasta el 2 de noviembre de 2028, sin perjuicio de otras fechas específicas y de los regímenes transitorios establecidos.
1. Prestaciones por desempleo: nuevas reglas para quienes han trabajado en varios países
Uno de los cambios más relevantes afecta a las personas que han desarrollado su actividad profesional en distintos Estados miembros y necesitan acreditar períodos de seguro o actividad para acceder a las prestaciones por desempleo.
La reforma modifica el artículo 61 del Reglamento (CE) 883/2004, relativo a la totalización de períodos de seguro, empleo o actividad por cuenta propia.
Con carácter general, para que el Estado miembro en el que se haya desarrollado la última actividad pueda computar los períodos cumplidos en otros Estados miembros, será necesario haber completado en aquel un período ininterrumpido de al menos un mes de seguro o actividad por cuenta ajena o por cuenta propia.
Cuando no se alcance ese mínimo, las nuevas reglas permiten determinar la institución competente atendiendo a los períodos de actividad anteriores, en las condiciones previstas en el propio artículo 61, sin perjuicio de las disposiciones especiales aplicables a determinadas personas desempleadas que residían en un Estado distinto de aquel en el que trabajaban.
También se modifica el artículo 62, relativo al cálculo de las prestaciones. La reforma precisa qué retribuciones o ingresos profesionales deben tomarse en consideración cuando el interesado haya estado sujeto a la legislación de distintos Estados miembros, incluso durante el período de referencia utilizado para calcular la prestación.
Con estas modificaciones se pretende establecer criterios más claros para determinar qué Estado debe reconocer la prestación y cómo deben computarse los períodos y las retribuciones obtenidos en otros países.
2. Mayor movilidad para buscar empleo sin perder la prestación
La reforma amplía las posibilidades de conservar las prestaciones por desempleo cuando una persona beneficiaria se traslada a otro Estado miembro para buscar trabajo.
La nueva redacción del artículo 64 del Reglamento (CE) 883/2004 establece, con carácter general, un período de conservación de la prestación de seis meses, siempre que se cumplan las condiciones exigidas y sin superar la duración total del derecho reconocido. Además, los servicios o instituciones competentes podrán prorrogar ese período hasta el agotamiento del derecho a la prestación.
Se trata de una modificación importante para las personas desempleadas que buscan oportunidades laborales en otros países de la UE, ya que amplía el tiempo durante el cual pueden mantener la protección económica mientras realizan esa búsqueda. No obstante, la posibilidad de conservar la prestación durante toda su duración no es automática: la prórroga depende de la decisión de los servicios o instituciones competentes y del cumplimiento de los requisitos establecidos.
3. Nueva regulación del desempleo de los trabajadores fronterizos y transfronterizos
La norma introduce cambios importantes para las personas que, durante su última actividad profesional, residían en un Estado miembro distinto de aquel en el que trabajaban.
La nueva regulación del artículo 65 del Reglamento (CE) 883/2004 revisa las reglas para determinar qué Estado debe hacerse cargo de las prestaciones por desempleo, atendiendo a las circunstancias de la actividad desarrollada y a la residencia del trabajador. Entre las novedades destaca el requisito de haber completado al menos 22 semanas ininterrumpidas de seguro o actividad en el Estado miembro de la última actividad para aplicar determinadas reglas de competencia.
Esta exigencia adquiere importancia porque puede influir en la determinación de la institución responsable de reconocer y abonar las prestaciones. La reforma diferencia situaciones en las que corresponde intervenir al Estado de la última actividad de aquellas en las que resulta competente el Estado de residencia, conforme a las condiciones previstas para cada supuesto.
También se refuerza la cooperación entre los servicios públicos de empleo de los Estados implicados, especialmente en relación con la inscripción de las personas desempleadas, su disponibilidad para trabajar y el seguimiento de las obligaciones vinculadas a la percepción de las prestaciones.
El objetivo es mejorar la coordinación de la protección por desempleo en situaciones transfronterizas y evitar dificultades derivadas de la intervención de distintos sistemas nacionales.
4. Los cuidados de larga duración adquieren reconocimiento específico
Otra de las principales novedades es la incorporación expresa de las prestaciones por cuidados de larga duración al ámbito material del Reglamento (CE) 883/2004.
La reforma introduce una definición específica de estas prestaciones, que comprende determinadas prestaciones en especie o en metálico destinadas a atender las necesidades de personas que, debido a una limitación, precisan asistencia considerable de una o varias personas para realizar actividades esenciales de la vida cotidiana durante un período prolongado. La definición incluye también determinadas prestaciones concedidas a las personas que proporcionan esos cuidados.
Hasta ahora, estas prestaciones se coordinaban, con carácter general, conforme a las reglas aplicables a las prestaciones de enfermedad, sin disponer de una regulación suficientemente específica. La reforma mantiene esa vinculación como regla general, pero introduce disposiciones particulares para atender a la naturaleza de los cuidados de larga duración y resolver las situaciones en las que pueden concurrir prestaciones reconocidas por distintos Estados miembros.
En particular, se incorpora el artículo 33 bis del Reglamento (CE) 883/2004, que prevé la elaboración de una lista detallada de las prestaciones por cuidados de larga duración, y se modifica el artículo 34 para regular su coordinación y evitar determinados solapamientos entre prestaciones en metálico y en especie.
La modificación resulta especialmente relevante para las personas que necesitan cuidados prolongados y que trasladan su residencia a otro Estado miembro, así como para sus familiares y cuidadores.
5. Trabajadores desplazados: mayor precisión en la legislación de Seguridad Social aplicable
La reforma también modifica las reglas para determinar qué legislación de Seguridad Social se aplica a los trabajadores enviados temporalmente a desarrollar su actividad en otro Estado miembro.
La nueva redacción del artículo 12 del Reglamento (CE) 883/2004 mantiene, bajo determinadas condiciones, la posibilidad de continuar sujeto a la legislación del Estado de origen cuando la duración previsible del desplazamiento no exceda de 24 meses.
No obstante, se introducen precisiones para reforzar la vinculación del trabajador con el sistema de Seguridad Social del Estado de origen y evitar que el desplazamiento temporal se utilice para eludir la aplicación de la legislación del Estado en el que efectivamente se trabaja.
Entre los aspectos relevantes figuran las condiciones de afiliación previa y las reglas relativas a la sustitución de trabajadores desplazados. En particular, la reforma precisa los límites aplicables a los desplazamientos sucesivos y a las sustituciones, tomando en consideración la duración conjunta de los períodos correspondientes. Por tanto, la sustitución de un trabajador desplazado por otro debe analizarse atendiendo a las condiciones concretas previstas en la nueva regulación y no únicamente a la duración individual de cada desplazamiento.
También se revisan las reglas aplicables a las personas que ejercen actividades por cuenta propia en otros Estados miembros y a quienes trabajan simultáneamente en dos o más países.
Estas modificaciones tienen una incidencia directa en las empresas con actividad internacional, que deberán comprobar que sus desplazamientos cumplen las condiciones exigidas para mantener la afiliación y cotización en el Estado de origen.
6. Prestaciones familiares: nuevas reglas para evitar solapamientos
La reforma introduce modificaciones en la coordinación de las prestaciones familiares cuando pueden concurrir derechos reconocidos por varios Estados miembros.
Se presta especial atención a las prestaciones en metálico destinadas principalmente a compensar la pérdida de ingresos de los progenitores durante los períodos dedicados a la educación de los hijos, diferenciándolas de las prestaciones dirigidas a cubrir los gastos generales de la familia.
Esta distinción resulta relevante para aplicar las reglas de prioridad entre Estados miembros y determinar, cuando proceda, el abono de complementos diferenciales.
La nueva regulación pretende tener en cuenta la finalidad específica de las distintas prestaciones y evitar que la aplicación de las reglas generales de coordinación produzca resultados inadecuados cuando concurren derechos derivados de varios sistemas nacionales.
7. Mayor control del fraude, nuevas obligaciones de comunicación y digitalización de los procedimientos
La reforma refuerza los mecanismos de cooperación entre las instituciones de Seguridad Social de los Estados miembros para prevenir y detectar errores, irregularidades y posibles fraudes en la aplicación de las normas europeas de coordinación.
Estas modificaciones tienen especial relevancia para las empresas que desplazan temporalmente trabajadores a otros países de la UE o cuyos empleados desarrollan actividades en varios Estados miembros.
Entre las principales novedades destacan las siguientes:
- Comunicación previa de los desplazamientos y solicitud del certificado A1. La nueva redacción del artículo 15 del Reglamento (CE) 987/2009 establece que, en los supuestos de desplazamiento comprendidos en el artículo 12 del Reglamento (CE) 883/2004, el empleador deberá informar a la institución competente del Estado cuya legislación de Seguridad Social resulte aplicable antes del inicio de la actividad y solicitar el certificado acreditativo correspondiente. Si este no se expide inmediatamente, la institución deberá emitir un acuse de recibo automático que acredite la comunicación efectuada.
- Distinción entre desplazamientos laborales y viajes de negocios. La norma introduce una definición específica de «viaje de negocios» y excluye estos desplazamientos del procedimiento de comunicación y solicitud del certificado previsto en el artículo 15. Se consideran viajes de negocios las actividades temporales relacionadas con los intereses empresariales, como la asistencia a reuniones, conferencias, seminarios o actividades formativas, siempre que no impliquen la prestación de servicios o la entrega de bienes. Esta excepción no supone una exención general de las restantes obligaciones de Seguridad Social que puedan resultar aplicables.
- Mayor control sobre la expedición y validez de los certificados A1. Las instituciones competentes deberán evaluar los hechos que justifican la aplicación de una determinada legislación de Seguridad Social antes de expedir el certificado. Asimismo, el nuevo artículo 19 bis del Reglamento (CE) 987/2009 establece un procedimiento específico de cooperación entre Estados miembros cuando existan dudas sobre su validez o sobre la exactitud de la información utilizada para emitirlo.
- Revisión y retirada de certificados con efectos retroactivos. Cuando una institución de otro Estado miembro cuestione justificadamente un certificado, la institución emisora deberá revisar las circunstancias de su expedición. Si detecta un error, deberá retirarlo o rectificarlo en un plazo de 30 días hábiles, con efectos retroactivos. Cuando, sobre la base de las pruebas disponibles, no quepa duda de que el solicitante del certificado ha cometido fraude, la retirada o rectificación deberá efectuarse sin demora, también con efectos retroactivos. Esta previsión puede tener consecuencias para las empresas en la determinación de la legislación aplicable y sus obligaciones de cotización. No obstante, se contemplan mecanismos de coordinación para evitar resultados desproporcionados, especialmente cuando exista riesgo de que el trabajador quede sin cobertura de Seguridad Social.
- Intercambio de información y detección de irregularidades. Se amplían las posibilidades de intercambio electrónico de datos entre las instituciones nacionales, incluida su comparación para detectar cambios en las circunstancias de los trabajadores, errores o incoherencias que puedan afectar a sus derechos y obligaciones. Estas actuaciones deberán respetar los principios de necesidad y proporcionalidad, así como la normativa europea de protección de datos.
- Digitalización de los procedimientos. Se impulsa la tramitación íntegramente electrónica de las solicitudes de determinación de la legislación aplicable y el desarrollo de herramientas digitales para facilitar el intercambio de información y la comprobación de certificados. Se pretende así simplificar las gestiones de empresas y trabajadores, agilizar las actuaciones administrativas y mejorar la seguridad jurídica. No obstante, la implantación de estos mecanismos será progresiva y no supone que todos los Estados miembros dispongan ya de sistemas de verificación electrónica inmediata de los certificados A1.
En definitiva, la reforma combina la simplificación de los procedimientos administrativos con un mayor control de los desplazamientos internacionales de trabajadores. Para las empresas, su principal repercusión práctica reside en la necesidad de identificar correctamente la naturaleza de los desplazamientos, cumplir las obligaciones de comunicación y solicitud de certificados cuando proceda y garantizar que la información facilitada a las instituciones de Seguridad Social se corresponde con las condiciones reales de prestación de servicios.
8. Mejora de la cooperación para el cobro de deudas de Seguridad Social
La reforma actualiza los mecanismos de asistencia mutua entre los Estados miembros para facilitar el cobro de créditos relacionados con la Seguridad Social.
Se introducen y revisan instrumentos uniformes de ejecución, procedimientos normalizados de notificación y reglas de cooperación entre las instituciones nacionales, con el objetivo de hacer más eficaz la recuperación de deudas transfronterizas.
Estas modificaciones resultan especialmente relevantes cuando una institución de Seguridad Social debe reclamar cantidades en un Estado miembro distinto de aquel en el que se originó la deuda.
Para las empresas con actividad en varios países, el refuerzo de estos mecanismos supone una mayor capacidad de actuación coordinada de las administraciones en materia de recaudación y recuperación de cotizaciones y otros créditos de Seguridad Social.
9. Entrada en vigor, aplicación y disposiciones transitorias
El Reglamento (UE) 2026/2359 entra en vigor el 1 de noviembre de 2026, aunque sus modificaciones se aplicarán de forma escalonada.
Las fechas principales son las siguientes:
- 1 de noviembre de 2026. Comienzan a aplicarse determinadas disposiciones relativas a la cooperación administrativa, el intercambio de información, la organización de los procedimientos y otros aspectos expresamente identificados en los artículos 91 del Reglamento (CE) 883/2004 y 97 del Reglamento (CE) 987/2009, en sus nuevas redacciones.
- 1 de enero de 2027. Comienza a aplicarse la nueva redacción del artículo 64 del Reglamento (CE) 987/2009.
- 2 de noviembre de 2028. Comienza a aplicarse buena parte de las modificaciones sustantivas, entre ellas las relativas a la totalización y cálculo de las prestaciones por desempleo, las reglas de competencia en situaciones transfronterizas, los cuidados de larga duración, las prestaciones familiares y las nuevas condiciones aplicables a los desplazamientos de trabajadores. También se aplicarán desde esta fecha los nuevos procedimientos de comunicación y revisión de certificados previstos en los artículos 15 y 19 bis del Reglamento (CE) 987/2009.
La reforma incorpora, además, disposiciones transitorias para preservar la continuidad de determinadas situaciones anteriores a la aplicación de las nuevas reglas.