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Responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos declarados inconstitucionales

Supresión de los salarios de trámite por el RDLey 5/2002, de 24 de mayo, y consecuencias de su declaración de inconstitucionalidad por la STC 68/2007: trabajador despedido durante la vigencia de dicha norma que reclama un importe equivalente a los salarios de trámite que hubieran mediado entre la fecha de su despido y aquella en que recibió notificación de la sentencia que por primera vez reconoció la improcedencia del mismo.

Reconoce la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sentencia de 2 de junio de 2010 (rec. núm. 588/2008), el derecho del trabajador al percibo de un importe equivalente al que hubiese correspondido a los salarios de trámite controvertidos, amparándose para ello en una fundamentación jurídica procedente de anteriores pronunciamientos que, sin embargo, ha dado nuevamente lugar a una gran disensión en el seno del mismo, plasmándose en seis votos particulares que completan la resolución.

Afirma, de forma abreviada, que no hay en nuestro sistema constitucional ámbitos exentos de responsabilidad, por lo que el Estado está obligado a reparar los daños antijurídicos que tengan su origen en la actividad de los poderes públicos, sin excepción alguna. Para ello, se basa en un principio general del derecho positivizado al más alto nivel, a través del artículo 9.3 CE, relativo a la responsabilidad de los poderes públicos, poniendo de manifiesto su valor normativo directo y consiguiente virtualidad inmediata.

De ahí deduce el Tribunal que, con independencia del elevado margen de maniobra que corresponde al poder legislativo, sin más límites que la propia Constitución y, en su caso, los Estatutos de Autonomía, dicho precepto no autoriza a concluir que si el poder legislativo se abstiene de regular la responsabilidad de un determinado poder o de un servicio, haya querido crear un espacio inmune a las reclamaciones de los que sufran daños por su actuación. Por tanto, la Administración del Estado es responsable de los daños sufridos por los particulares por actos de aplicación de leyes o normas con fuerza de ley declaradas después inconstitucionales.

Una vez sentada la procedencia de la responsabilidad del Estado ante daños sufridos por los particulares en actos de aplicación de las leyes declaradas después inconstitucionales, entra a continuación la Sala a dilucidar la cuestión relativa a los efectos jurídicos de los fallos que las declaran, negando con carácter general la eficacia prospectiva o de futuro y reconociendo, por el contrario, como regla general la eficacia retroactiva con efectos ex tunc, consecuencia ésta de la nulidad radical o de pleno derecho, ante la contravención de una norma jurídica de superior rango.

Cuestión distinta sería el supuesto, que aquí no concurre, surgido cuando el TC ejerce la facultad que le corresponde de limitar por exigencias o por razones de índole constitucional la natural eficacia retroactiva de dichos fallos, e incluso la de atribuir a su declaración de inconstitucionalidad, por iguales exigencias, solo una eficacia prospectiva o de futuro.

La controversia principal, y que a la postre ha sido la razón última motivadora de que la causa fuese llevada al Pleno, arranca, por un lado, de la cuestión relativa a los efectos jurídicos que los fallos de inconstitucionalidad han de producir sobre decisiones firmes adoptadas con anterioridad a ellos aplicando la norma inconstitucional y, por otro, del obstáculo que para el éxito de una acción indemnizatoria puedan suponer dichos pronunciamientos.

En cuanto al primer inciso, se señala que la declaración de inconstitucionalidad, salvo en los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador respecto de los cuales la declaración de inconstitucionalidad determine un efecto beneficioso, deja incólume y no menoscaba el valor de cosa juzgada de la sentencia firme cuya razón de decidir y cuyo pronunciamiento se sustentaron en la aplicación de la norma luego declarada contraria a la Constitución. Dicha declaración de inconstitucionalidad y nulidad subsiguiente, en este caso del RDLey 5/2002, originan para éste, a falta o en ausencia de un pronunciamiento de signo contrario en la sentencia constitucional, una invalidez con efectos ex tunc.

Por lo que se refiere al eventual derecho al resarcimiento, no comparte el Tribunal el parecer defendido por la Abogacía del Estado en el sentido de entender que la sentencia declarativa de inconstitucionalidad de la ley fuera el único título jurídico en el que amparar dicha pretensión, a modo de ejecución de la misma, de suerte que aquel derecho quedaría vedado no solo cuando la propia sentencia proclamara efectos ex nunc, sino también cuando guarde silencio  y nada dijese del alcance temporal de su fallo ni de la reparabilidad de los perjuicios que la ley inconstitucional haya podido producir.

Si recordamos el tenor literal de los preceptos implicados:

  • Artículo 161.1 a) CE: La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada.
  • Artículo 40.1 LOTC: Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos  inconstitucionales (…).

Para la defensa de su postura argumenta el Tribunal que la acción de responsabilidad patrimonial es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia que hizo aplicación de la ley luego declarada inconstitucional (en el caso, proceso por despido donde no se reconocieron los salarios de trámite por haberse suprimido en virtud del RDLey 5/2002), y que dota, por tanto, de sustantividad propia a dicha acción.

Esta argumentación tiene, como piedra angular, el bien jurídico protegido en uno y otro caso, de tal manera que el valor de cosa juzgada no alcanza a la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada, pues ésta se sustenta en el perjuicio irrogado por la aplicación de la sentencia dotada de ese valor de cosa juzgada de la ley o norma con fuerza de ley luego declarada contraria a la CE, mientras que en aquel procedimiento lo era el derecho o derechos que a juicio del pretendiente derivaban de una concreta situación o relación jurídica: no hay por tanto identidad entre uno y otro.

Se mantiene, pues, el criterio reiterado en la controvertida jurisprudencia que iniciaron las SsTS de 29 de febrero, 13 de junio y 15 de julio de 2000.

Por último, y en cuanto a la antijuridicidad del daño, o lo que es lo mismo, si existe o no un deber jurídico de soportarlo, declara que en los casos en que el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador es la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad del mismo.