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«Nueva ley de favor» para la ciencia o «traje nuevo del emperador»: ¿Y si aumentáramos su «financiación» en vez de (solo) flexibilizar su «gestión»?

1. Pese a que el nuevo, otro, el enésimo, Real Decreto-Ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la Universidad, no tiene rubor alguno en reconocer que la inversión pública en investigación y desarrollo (I+D) está en niveles de hace 10 años, cuando el PIB habría recuperado más de lo perdido en ese tiempo, no sitúa en esa auténtica emergencia nacional el objeto de la norma. Su preocupación está en otra vertiente, importante, sin duda, pero de menor importancia a mi juicio, la propia de la (pesada) gestión: cómo «mejorar el trabajo de las personas investigadoras», realizando el sueño de todas y cada una de ellas, que es tanto como decir ocuparse solo de hacer «avanzar el conocimiento científico y su aplicación a la sociedad», dejando para las personas gestoras las –crecientes– cargas burocráticas. A tal fin, el punto de partida es el mismo que está en la base tanto de la legislación del sistema español de ciencia, tecnología e investigación (SECTI) cuanto de la propia del sistema español de universidades (SEU), y cuya ambivalencia jurídica, como fuente de reglas especiales y, al tiempo, como manantial de «privilegios», viene marcando una buena parte de la conflictividad de las universidades y de los demás organismos públicos de investigación (OPI): «la especificidad del sistema de I+D+i dentro del sector público».

¿Qué significa reconocer y atender, una vez más, la especificidad del SECTI y del SEU? Básicamente una justificación genérica –a veces fundada, otras algo menos– de más flexibilidad en la reglas de organización y gestión (el mayor anhelo de cualquier gestor, privado o público), a fin de «mejorar el funcionamiento de los centros de investigación y las universidades». En el estricto ámbito laboral –que no es el único atendido, muy parcialmente, por la nueva norma, ya que se dirige más bien a la gestión administrativa y financiera–, las tensiones que crea este tipo de reconocimientos de singularidad con las normas comunes han sido tratadas, en forma de monografía jurisprudencial, en el número 431, febrero de 2019, de la Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF. La novísima norma de coyuntura perseguiría así, además de facilitar la gestión económico-financiera de los entes investigadores, quitándole parte de la fuerte presión que hasta el momento ejercía la intervención, liberar a las personas investigadoras de la hipoteca de gestión administrativa, para que se concentren exclusivamente en «su trabajo de generación y transferencia de conocimiento y puedan (…) competir mejor a nivel internacional y captar talento investigador».

Cómo no, la voraz y competitiva carrera mundial por la captación de talento científico-técnico innovador, al servicio del «crecimiento económico de los Estados» nacionales, como reconoce también sin rubor alguno la exposición de motivos, tiene aquí su momento estelar –publicitario, político incluso; la realidad es otra cosa bien distinta a las previsiones de esta norma–. No es nada nuevo, y hace años que, eso sí, cada gobierno autonómico por su cuenta y con resultados bien dispares, las autoridades públicas están empeñadas en esa búsqueda del «talento» (junior y senior), para lo que se han venido proveyendo de las más dispares fórmulas. Entre ellas, el reforzamiento de la contratación temporal laboral, como ilustran bien País Vasco y Cataluña, las de mayor éxito competitivo. El nula osta para ello lo acaba de dar el Tribunal Constitucional (STC 141/2018, de 20 de diciembre), tal y como se expuso en una anterior entrada de esta página.

2. Justamente, situado el Gobierno de la Nación en una senda análoga a la promovida por estos gobiernos autonómicos de avanzadilla, en el Real Decreto-Ley 3/2019 las cuestiones sociolaborales parecieran tener un protagonismo particular, junto a la mejora de la gestión administrativo-financiera. Todo ello, claro está, a falta de mejorar la financiación misma, que ha quedado para después (se anuncia un esfuerzo inversor pero queda en espera de la ley de presupuestos generales –¿ad calendas graecas a juzgar por la actualidad?–). Así, las medidas básicas buscan:

  • «reducir las cargas administrativas que dificultaban el desarrollo de los proyectos científicos», aumentando «los medios para evitar retrasos en las convocatorias» (vale decir: liberar la gestión financiera de la investigación de la intervención previa por parte de Hacienda, para agilizar los procesos de selección y evaluación del personal);
  • «facilitar la contratación ágil y estable de investigadores» (vale decir: normalización del contrato indefinido en este sector, hoy dominado por la temporalidad);
  • «mejorar la igualdad de oportunidades entre investigadores» (vale decir: erradicar la brecha de género en ciencia y tecnología, a favor de la igualdad de oportunidades).

¿Y cómo ha proyectado lograr una norma tan coyuntural y de reformas parciales, casi a modo de punzón de cirujano, tan ambiciosos objetivos? Cuenta con más volumen de medidas (un decálogo de cambios legales) que capacidad de modificación de la realidad (más inversión, más ofertas de empleo público, con priorizaciones destacadas, autorizaciones de crédito, etc., tiene su momento áureo en el ensoñador preámbulo, pero su realización práctica remite a momentos posteriores, incluida la ley de presupuestos generales del Estado, de suerte tan incierta).

3. Aunque no será objeto de especial atención aquí, ya se ha advertido que realmente el gran protagonista de la norma –no tanto de su «venta mediática», centrada en la contratación estable y en la lucha contra la brecha de género evitando que la maternidad penalice carreras– es el objetivo de parcial liberación de las cargas económico-financieras en su gestión. Por eso:

  • se da un plazo de un año para adaptar los OPI de la Administración General del Estado (AGE) que no tengan ya forma de Agencia al modelo de gestión centralizada (art. 2);
  • se sustituye la función interventora de la gestión económico-financiera de estos OPI por la de control interno (art. 3);
  • se autorizan, de forma limitada y atendiendo a la ley de presupuestos generales del Estado, operaciones de crédito (art. 4);
  • se autoriza la contratación (la colaboración en esta actividad puede ser con o sin retribución) de auditorías privadas en la comprobación de las ayudas concedidas en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y del Plan Estatal de Innovación (art. 5). Sorprende la «privatización» de una función pública que favorece –es lo que tiene la sorpresa de la letra pequeña de la ley frente a la gruesa del periódico– el recurso por la Agencia Estatal de Investigación a la subcontratación de su actividad con empresas privadas, por lo que no tendrá que solicitar incremento de plantilla. El coste se repercutirá a los «clientes» (beneficiarios de la subvención, que se verá reducida a fin de cubrir una tarea, administrativa, ajena a la investigación, esa que se quería primar);
  • Como concesión a la omnipresente «singular naturaleza de la actividad investigadora», se hace una excepción al límite previsto en el artículo 118 de la Ley de contratos del sector público, por lo que se tiene como contrato menor el de suministro o servicio de valor estimado inferior o igual a 50.000 euros que se celebren por los OPI, siempre que no vayan destinados a servicios generales (disp. final segunda).

4. Pero son las medidas sociolaborales las de mayor impacto, al menos mediático, pese a que, paradójicamente, evidenciando también su escasa novedad real –descontando el humo–, no se invoca ni un solo título laboral (disp. final tercera), no modificándose tampoco ni una sola norma laboral. En realidad, las medidas se dirigen, como advertíamos, más a agilizar el proceso administrativo de contratación que a renovar el régimen jurídico-laboral de miles y miles de personas investigadoras, dentro y fuera de las universidades:

  • se elimina la necesidad de informe individual por la Abogacía del Estado, en relación con la contratación de personal investigador temporal por los OPI de la AGE, sustituyéndolo por uno anual global (art. 1);
  • se otorgan más facilidades para la firma de convenios de investigación entre los OPI del SECTI, entre sí y con agentes privados, ampliando su duración (modificación del art. 34 de la Ley 14/2011, de la ciencia, la tecnología y la innovación –LCTI–, por la disp. final primera del RDL 3/2019). De nuevo la letra pequeña crea perplejidades, porque el redescubrimiento del convenio –figura antes dominante, hasta que llegaron los contratos del art. 83 de la Ley orgánica de universidades–, podría suponer la vuelta a la elusión fiscal (ni IVA ni el «impuesto» universitario), de modo que se haga pasar por la fórmula mágica del convenio de investigación auténticas prestaciones de servicios. Eso sí, al menos el IRPF de las personas físicas prestadoras sí se mantendrá.

Al margen de este ámbito, de nuevo de pura gestión, con peligrosas derivas, como hemos visto, solo quedarían, en el plano jurídico-laboral, dos reformas legales de un aparente interés por su -pretendida- novedad. A saber:

  • En primer lugar, se introduce un nuevo párrafo en el apartado 4 de la disposición adicional decimotercera de la LCTI, para incluir la perspectiva de género. Así: «(…) los procedimientos de selección y evaluación del personal docente e investigador al servicio de las Universidades públicas, y del personal investigador y de investigación al servicio de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado, tendrán en cuenta las situaciones de incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo, maternidad, guarda con fines de adopción, acogimiento, riesgo durante la lactancia y paternidad, de forma que las personas que se encuentren o se hayan encontrado en dichas situaciones tengan garantizadas las mismas oportunidades que el resto del personal que participa en los procesos de selección y evaluación, y su expediente, méritos y currículum vítae no resulten penalizados por el tiempo transcurrido en dichas situaciones. El Gobierno regulará la forma en que estas circunstancias serán tenidas en cuenta

No se puede regatear en modo alguno la trascendencia y novedad de esta medida. Pero, claro está, «quien hace la ley, hace la trampa»: una vez más se aplaza a norma reglamentaria.

  • En segundo lugar, se modifica la disposición adicional vigesimotercera LCTI, que regula el «doble privilegio» que exime del límite de 3 años para el contrato de obra ex artículo 15. 1 a) del Estatuto de los Trabajadores (ET) –a partir de cuyo momento devienen indefinidos– como de la prohibición de encadenamiento de contratos temporales ex artículo 15.5 del ET. El primer apartado mantiene inalterado el contenido de la norma anterior (el beneficio se prevé únicamente para administraciones públicas, OPI, universidades públicas y otras entidades del sector público consideradas agentes de ejecución del SECTI por el art. 3.4 LCIT, que hagan contratos vinculados a proyectos de investigación científica y técnica). La novedad jurídica –aparente– está en el apartado segundo, pues tales entidades, sin ánimo de lucro, podrían celebrar «contratos indefinidos (…) para la ejecución de planes y programas públicos de investigación científica y técnica o de innovación y financiados mediante consignaciones presupuestarias anuales consecuencia de ingresos externos de carácter finalista, de conformidad con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, vinculados a la duración de los correspondientes planes y programas».

El objetivo confesado es favorecer la –muy maltrecha– estabilidad de las plantillas de personal investigador, hoy desdibujadas en legiones de empleos temporales, máxime si se amplía –como hemos visto se propone– de forma considerable la duración de los convenios de colaboración investigadora. Pero ¿dónde está aquí la trampa? Básicamente en dos aspectos, uno silenciado y otro remarcado. La reforma silencia que lo que se dice ahora no aporta ni una coma de novedad jurídica, porque no es nada más que el reflejo, improvisado y deficiente en el plano técnico, de la previsión del artículo 52 e) del ET (despido objetivo de personas que vinculen su relación a dotaciones económicas inestables, por tratarse de ingresos externos finalistas). Al tiempo, recuerda que, en todo caso, siempre estará ahí el «látigo presupuestario», por lo que tales expectativas de estabilidad siempre deberán atender a los temidos –más en épocas de crisis y austeridad– condicionantes presupuestarios. Por enésima vez, nihil novum sub sole.

5. En suma, si dejamos de lado las (pocas) medidas liberalizadoras de cargas económico-financieras de la gestión investigadora (y universitaria), la nueva norma legal de aparente favor hacia la ciencia y la investigación, esa que pretendidamente nos iba a hacer despegar para que alcancemos una órbita superior, va, en el ámbito sociolaboral, desnuda, como en el «traje nuevo del emperador». Una medida realmente nueva –la igualdad de oportunidades por razón de sexo en los procesos selectivos– se deslegaliza, aplazándose al designio reglamentario, y otra solo lo es en apariencia –la promoción de la contratación estable–, pues ya lleva años incluida en el artículo 52 e) del ET –que se orilla, como si no existiera–. Por enésima vez, tras una muy pomposa venta política y mediática, cuando acudimos al texto de la norma, apenas queda nada distinto del humo.

En cambio, sí se dice algo muy importante que se deja en el aire. A fin de justificar la excepcionalidad de la medida legislativa –homenaje pro forma al art. 86 de la Constitución española, para convencer al Tribunal Constitucional, en caso de recurso, de que hay alguna razón, para este nuevo uso y abuso del real decreto-ley–, se dice una gran verdad: hemos vivido una extremada involución en la inversión científica en España, que unido a ciertas rémoras de gestión –que colman el problema, pero no son causa principal–, podría «llevar (…) a una parada técnica en un breve espacio de tiempo, imposibilitando a posteriori alcanzar el nivel que merece el SECTI». Pues bien, en vez de poner remedio, aun en el actual contexto de incertidumbre política y debilidad parlamentaria, con una financiación garantizada y a la altura del desarrollo económico de nuestro país, se ofrecen algunas «miajas» para salir de los problemas más acuciantes y urgentes, pero, también de nuevo, aplazando lo importante. Otra vez, más humo político que compromiso real con una ciencia que agoniza, pese a que se tiene como condición sine qua non para el cambio de modelo productivo tan cacareado y para alcanzar una verdadera «riqueza (económica, social y cultural) de nuestras Naciones» (cada cual que ponga las fronteras donde quiera, no me merece la pena distraerse con eso).

Cristóbal Molina Navarrete
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Jaén
Director de la Revista de Trabajo y Seguridad Social. CEF