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El Programa de Activación para el Empleo: ¿Una solución al reto del desempleo de larga duración?

Más allá de lo poliédrico de las lecturas del discurso del crecimiento económico en nuestro país y de su impacto en términos de creación de empleo, lo cierto es que la situación en que se encuentra el sangrante número de desempleados de larga duración y el planteamiento serio de adoptar medidas que permitan la reincorporación a la vida activa de este colectivo han debido ser motivo suficiente para que hace tiempo se hubiera producido un pacto social al respecto. Nunca es tarde, en cualquier caso y al margen de otras pretensiones más o menos oportunistas, si la dicha es buena.

El Real Decreto-Ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo, responde al compromiso recogido en el Acuerdo sobre el Programa Extraordinario de Activación para el Empleo de 15 de diciembre de 2014, destinado a mejorar la empleabilidad y dotar de nuevas oportunidades al citado colectivo de trabajadores desempleados, dadas sus mayores dificultades de colocación, que como iniciativa prioritaria se recogía en el Acuerdo de propuestas para la negociación tripartita para fortalecer el crecimiento económico y el empleo, firmado por el Gobierno y los interlocutores sociales el 29 de julio de 2014.

El Real Decreto-Ley 16/2014 (RDL) publicado en el BOE de hoy (20 de diciembre, corrección de errores de 17 de enero de 2015 y convalidación publicada en Resolución de 20 de enero de 2015), recupera esquemas ya ensayados pero introduce novedades y, en línea con las Recomendaciones específicas del Consejo de la Unión Europea de 8 de julio de 2014 relativas al Programa Nacional de Reformas de 2014 de España, en particular, la tercera, incide tanto en el papel a desempeñar por los Servicios Públicos de Empleo (SPE) en el sentido de prestar servicios personalizados y eficaces, en especial con aquellas personas que tienen más dificultades para acceder a un empleo como son los parados de larga duración –aunque, como se comprobará, reforzando la colaboración público-privada–, como en la importancia de mantener el compromiso de los beneficiarios con el mercado laboral a través de su búsqueda activa de empleo, alineando y dirigiendo, de este modo, las políticas de empleo activas y pasivas a un objetivo común.

Pese a lo que a primera vista pudiera parecer, y siendo sin duda lo principal la regulación del Programa de Activación para el Empleo cuyos efectos se producirán desde el 15 de enero de 2015, el RDL recoge, extramuros de su parte dispositiva, otra medida de indudable interés: la exoneración del pago de cuotas en supuestos de fuerza mayor.

Al resumen de los contenidos anunciados, y sin perjuicio del comentario efectuado por D. José Antonio FERNÁNDEZ AVILÉS en el Editorial del número 382 (enero 2015) de la RTSS.CEF, y del pormenorizado análisis jurídico que a cargo de D. Fco. Javier FERNÁNDEZ ORRICO se hará próximamente en el número 383 de la misma publicación, dedicaremos este espacio.

PROGRAMA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO

¿QUÉ ES?

El Programa de Activación para el Empleo es un programa específico y extraordinario de carácter temporal, dirigido a personas desempleadas de larga duración que, en el marco de lo que la Exposición de Motivos (EM) denomina «cultura de responsabilidad compartida de la activación para el empleo», presenta una doble dimensión:

  • Favorecer la vuelta al empleo a través de políticas activas de empleo y actuaciones de intermediación laboral.
  • Apoyar al desempleado mediante una ayuda económica de acompañamiento gestionada por el SPEE y vinculada a la participación en las políticas de activación para el empleo, de cuantía igual al 80 % del IPREM mensual vigente en cada momento (en 2014: 426 € mensuales) durante 6 meses.

¿QUIÉNES PUEDEN BENEFICIARSE DE ESTE PROGRAMA?

Podrán ser beneficiarios los desempleados que, en la fecha de la solicitud, cumplan los requisitos que se indican a continuación, teniendo en cuenta que no se considera desempleado a efectos del acceso a este programa a quien en esa fecha se encuentre trabajando por cuenta ajena a tiempo parcial:

1. Transcurso de al menos 6 meses desde el agotamiento (que no extinción por sanción o baja en el derecho por causa imputable al beneficiario) de alguna de las siguientes ayudas o prestaciones:

  • Renta Activa de Inserción (RAI) o precedentes (vid. regulación de la RAI en Normacef Sociolaboral, colección legislación, punto 11.03.13. Colectivos específicos), cuando se haya agotado el tercer derecho a la misma;
  • Programa Temporal de Protección e Inserción (PRODI);
  • Programa de Recualificación Profesional de las Personas que Agoten su Protección por Desempleo (PREPARA), así como en los sucesivos reales decreto-leyes que han prorrogado dicho programa.

Adviértase que, si tras el agotamiento de alguna de las prestaciones o ayudas señaladas se hubiese percibido cualquier tipo de rentas mínimas, salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social concedidas por cualquier Administración Pública, deberán haber transcurrido como mínimo 6 meses desde la finalización de la percepción de estas rentas antes de la solicitud de este programa.

2. Inscripción como demandante de empleo en el SPE competente a fecha 1 de diciembre de 2014.

Debe tenerse en cuenta que este requisito se entenderá cumplido cuando el trabajador, aun no estando inscrito como demandante en dicha fecha, tenga interrumpida la inscripción por la realización de un trabajo por cuenta ajena cuyo contrato haya tenido una duración inferior a 90 días.

3. Ser parado de larga duración, esto es, haber estado inscritos como demandantes de empleo durante 360 días en los 18 meses inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud de incorporación al programa.

4. No tener derecho a la protección por desempleo, contributiva o asistencial, o a la RAI.

5. Haber cesado involuntariamente en un trabajo por cuenta ajena previamente al agotamiento del último derecho de los contemplados en el punto 1 anterior. Además, si se hubiera trabajado tras el agotamiento de dicho derecho, ha de haberse cesado de forma involuntaria en el último trabajo realizado.

6. Carecer de rentas, de cualquier naturaleza, superiores en cómputo mensual al 75 % del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias [vid. art. 215.3.2) LGSS teniendo en cuenta que no se tendrán en consideración las rentas derivadas de las actividades compatibles con la ayuda de este Programa], y acreditar responsabilidades familiares (vid. art. 215.2 LGSS).

7. Cumplir las denominadas «obligaciones de activación» y no sólo como requisito de incorporación sino también como presupuesto para mantenerse en el programa, y todo ello sin referencia específica ni particularidad alguna con relación a determinados colectivos de trabajadores (víctimas de violencia de género, por ejemplo):

  • Suscribir en el momento de la solicitud un compromiso de actividad para lo cual realizarán las actuaciones «favorecedoras de su inserción laboral» que se acuerden por los SPE o por sus entidades colaboradoras [vid. art. 3.a) RDL]. En este ámbito, los SPE contarán con sus propios medios o con la colaboración público-privada, cuyas sinergias (dice el texto legal) deben ponerse a disposición de la activación para el empleo (vid. cuadro comparativo de modificaciones introducidas en la Ley de Empleo donde, supeditado a ulterior desarrollo reglamentario, se «anuncia» un «instrumento jurídico» en el que se articulará la colaboración con las agencias de colocación que, con seguridad, tendrá reflejo en la ampliación de fondos destinados a políticas activas en los PGE para el próximo ejercicio).
  • Acreditar acciones de búsqueda activa de empleo (BAE) ante el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE). Durante el plazo de un mes a partir de la presentación de la solicitud han de haber realizado, al menos, tres acciones de BAE y acreditarlo dentro de los 10 días hábiles siguientes al transcurso de ese mes. Se considerarán actuaciones de BAE cada una de las siguientes: trabajo por cuenta propia o ajena; envío o presentación de currículos en, al menos, 3 empresas distintas y realización de, al menos, una entrevista de trabajo. (Vid. con relación a la RAI, y en tanto se desarrolle reglamentariamente su propia normativa, la extensión de esta forma de acreditación de BAE en el cuadro comparativo sobre cambios en el RD 1369/2006).
  • Participar en las acciones de mejora de la empleabilidad y BAE previstas en el itinerario individual y personalizado de empleo.

¿QUÉ PLAZO SE ESTABLECE PARA SOLICITAR LA INCORPORACIÓN AL PROGRAMA?

Entre el 15 de enero de 2015 y el 15 de abril de 2016.

Para ser admitidos en el programa y obtener el reconocimiento de la ayuda económica de acompañamiento, las personas desempleadas deberán presentar la solicitud en el período indicado, conforme al modelo que se establezca y acompañando la documentación acreditativa relacionada en el artículo 4 del RDL, precepto que, con el artículo 5, se destina a la regulación de los aspectos procedimentales.

Ha de tenerse en cuenta que el SPEE tiene un plazo máximo de 3 meses para resolver la solicitud y que el transcurrido de este periodo sin dictado de resolución expresa ha de interpretarse en el sentido de que la solicitud ha sido desestimada -silencio administrativo negativo-. Asimismo, contra la resolución adoptada podrá interponerse reclamación previa a la vía jurisdiccional social en el plazo de 30 días desde la notificación de la misma.

¿QUÉ IMPLICA LA INCORPORACIÓN AL PROGRAMA?

La resolución de la solicitud, una vez acreditada la BAE y asignado al trabajador el itinerario individual y personalizado de empleo, así como el tutor individual, reconociendo la incorporación del trabajador al programa, implicará:

  • Su derecho a la percepción de la ayuda económica y
  • la posibilidad, en su caso, de compatibilizarla con el trabajo.

Esta posibilidad, regulada en el artículo 8 del RDL, de compatibilizar la ayuda de acompañamiento con el trabajo por cuenta ajena, a tiempo completo o parcial y de duración indefinida o temporal, hasta un máximo de 5 meses, siempre que el mismo se desarrolle en empresas o entidades que no formen parte del sector público, supone:

  • Que el trabajador mantendrá la percepción de la ayuda durante la vigencia del contrato por el tiempo que le reste por percibir hasta un máximo de 5 meses.
  • Que el empresario descontará, durante ese tiempo, la cuantía de la ayuda del importe del salario que corresponda percibir al trabajador legal o convencionalmente. Si se trata de contratación a tiempo parcial, la cuantía de la ayuda económica a descontar del importe del salario será proporcional al tiempo efectivamente trabajado.
  • Que, en el caso de extinción del contrato antes de finalizar la participación del beneficiario en el programa, y siempre que no se reúnan los requisitos de acceso a una prestación contributiva o subsidio por desempleo, el trabajador deberá comunicar la citada extinción del contrato a la oficina de prestaciones del SPEE dentro de los 15 días siguientes a la misma, y reactivar el compromiso de actividad para mantener la participación en el programa y la percepción por el tiempo que reste de la ayuda económica de acompañamiento.

Esta excepción respecto a lo previsto con carácter general en la normativa laboral en cuanto a la obligación empresarial de abonar íntegramente el salario correspondiente, que se interpreta en la EM como medida incentivadora que puede actuar eficazmente para la inserción y contratación laboral del colectivo objetivo del programa, no estará exenta de críticas por cuanto una ayuda al trabajador se transforma, eso sí, a cambio de volver a la vida activa, no sólo en una minoración de los costes laborales para las empresas, sino en un aumento del margen de ganancia si se tiene en cuenta, además, que a esa contratación le serán de aplicación las bonificaciones o reducciones en las cuotas a la Seguridad Social que correspondan. Y ello pese al intento de «salvar las naves» mitigando los efectos de la excepcional medida en un doble sentido: por un lado, considerando el salario sin minorar como referente para calcular tanto las indemnizaciones por extinción de contrato como las bases de cotización a la Seguridad Social y, por otro, limitando la cuantía de la ayuda a descontar del importe del salario cuando concurra con medidas de apoyo público, distintas de las citadas bonificaciones o reducciones en las cuotas a la Seguridad Social, en el 80 % del coste salarial anual correspondiente al contrato que se hubiera formalizado, sin incluir las cuotas a la Seguridad Social.

Ahora bien, dicho lo anterior, no puede olvidarse que este supuesto no tiene por qué producirse siempre.

Se contempla, efectivamente, el caso de que la empresa no descuente del salario que legal o convencionalmente corresponda al trabajador la ayuda económica que este perciba. Para estos casos se articulan mecanismos de control de compatibilidad con el trabajo por cuenta ajena de suerte que trabajar a tiempo completo o parcial por un periodo de tiempo igual o superior a 90 días será causa de baja definitiva en el programa, dejando de percibir la ayuda [art. 5.1 g) RDL], mientras que será causa de baja temporal, y de suspensión de la percepción de la ayuda sin descuento de ese tiempo a efectos de su duración, hacerlo por un lapso de tiempo inferior [art. 5.2 a) y 5.3].

Por último, baste apuntar que, si bien a lo largo del RDL el protagonismo parece recaer sobre la figura del trabajador por cuenta ajena, no debe olvidarse el lugar que ocupa el trabajador por cuenta propia al que se le permite compatibilizar la ayuda de acompañamiento con su actividad por un período inferior a 180 días. De nuevo, el autoempleo, como nuevo intento ante la impotencia del sector público y privado de remontar con solvencia la caída del empleo por cuenta ajena.

EXONERACIÓN DEL PAGO DE CUOTAS EN SUPUESTOS DE FUERZA MAYOR PARA FAVORECER EL MANTENIMIENTO DEL EMPLEO

La actualización de un riesgo imprevisible o pese a ser previsible inevitable se concreta –permítasenos la licencia– en la disposición adicional cuarta del RDL en un doble sentido. Una disposición contenida en la parte extravagante de la norma, algo nada extraordinario y, una vez más, aunque previsible inevitable a estas alturas del devenir legislativo del Gobierno, recoge una medida de mantenimiento del empleo que tiene su fundamento como se indica en la EM en una extraordinaria y urgente necesidad de previsión de las consecuencias de un futurible: la fuerza mayor, la existencia de catástrofes naturales de carácter imprevisible que pueden afectar a las empresas y a su actividad productiva en cualquier momento.

La disposición adicional cuarta, aplicable a partir del 21 de diciembre de 2014, regula los supuestos de fuerza mayor en los que la TGSS puede reconocer a las empresas solicitantes, afectadas por una suspensión de contratos de trabajo o reducción de jornada, la exoneración del pago de hasta el 100 % de la aportación empresarial que ha de realizarse en estos casos durante la situación de desempleo y en los que la aportación del trabajador es ingresada por la entidad gestora una vez efectuado el descuento de la cuantía de la prestación (artículo 214.2 de la LGSS) y ello con la finalidad de favorecer el mantenimiento del empleo.

La medida, como acaba de indicarse, será aplicable a las solicitudes presentadas a partir del 21 de diciembre de 2014, quedando excluidas aquellas en que hayan transcurrido más de 3 meses entre la fecha en que haya tenido lugar el acontecimiento extraordinario de fuerza mayor y la solicitud.

REQUISITOS

1. Relacionados con la fuerza mayor:

a. La causa de fuerza mayor ha de derivar de acontecimientos catastróficos naturales (terremotos, maremotos, incendios, inundaciones, plagas, explosiones, tormentas de viento y mar…), que supongan la destrucción total o parcial de las instalaciones de la empresa o centro de trabajo, impidiendo la continuidad de la actividad laboral para los trabajadores afectados.

b. Lo anterior ha de acreditarse mediante informe preceptivo de la Dirección Especial de la Dirección General de la ITSS solicitado por la TGSS, informe que no obstará el exigido de conformidad con lo previsto en el artículo 51 del ET y su normativa de desarrollo.

2. Relacionados con las empresas:

a. Hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social y justificar los daños sufridos, la imposibilidad de continuar la actividad laboral y las pérdidas de actividad derivadas directamente del supuesto de fuerza mayor.

b. Tener asegurados, al tiempo de producirse el acontecimiento de carácter catastrófico, los bienes indispensables para realizar la actividad productiva afectada por la fuerza mayor.

c. Comprometerse a realizar, mientras dure la exoneración, la reinversión necesaria para el restablecimiento de las actividades afectadas por la causa de fuerza mayor, para cuya verificación la TGSS podrá requerir el asesoramiento e informes técnicos que correspondan.

d. Comprometerse a mantener en el empleo, durante el año posterior a la finalización de la suspensión o reducción, al 100 % de los trabajadores afectados por la suspensión de contrato o la reducción de jornada, excluidos los trabajadores recolocados en otros centros de trabajo.

Esta obligación no se considerará incumplida cuando la extinción lo sea por despido disciplinario procedente, dimisión, muerte, jubilación o incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez del trabajador, ni cuando afecte a contratos temporales que expiren.

El incumplimiento de los requisitos indicados en las letras c) y d) anteriores supondrá la obligación para las empresas de reintegrar el importe de las cotizaciones de cuyo pago resultaron exoneradas, con el recargo y los intereses de demora correspondientes, sin perjuicio, además, de la aplicación de lo establecido en la LISOS.

CUANTÍA

Hasta el 100% de la aportación empresarial. El porcentaje de exoneración reconocido en concreto será establecido por la TGSS en la correspondiente resolución para lo que se tendrá en cuenta, entre otras circunstancias, la situación económica de la empresa, el impacto económico de la fuerza mayor sobre otras empresas auxiliares de la afectada, las perspectivas de mantenimiento y creación de empleo a medio y largo plazo, así como el porcentaje de trabajadores indefinidos de su plantilla.

DURACIÓN

  • Inicial de 12 meses como máximo, contados a partir de la resolución de reconocimiento que dicte la TGSS.

Debe advertirse que cuando, dentro de ese plazo de 12 meses, se extinguiera algún contrato temporal por la expiración del tiempo convenido o realización de la obra o servicio objeto del contrato, la empresa podrá seguir beneficiándose de la exoneración para dichos contratos por el tiempo que reste siempre que suscriba con el trabajador afectado por la extinción un contrato por tiempo indefinido.

  • Prórroga: 12 meses, previa solicitud de la empresa, siendo reconocida por la TGSS cuando resulte acreditado tanto que la empresa sigue cumpliendo los requisitos que determinaron el reconocimiento inicial de la exoneración, como que ha puesto en marcha los compromisos adquiridos en cuanto a la necesaria reinversión en la empresa y el mantenimiento en el empleo de los trabajadores afectados por la suspensión o reducción.

MODIFICACIONES NORMATIVAS: CUADROS COMPARATIVOS

Las disposiciones finales segunda, tercera, cuarta y quinta del RDL contienen modificaciones de disposiciones legales y reglamentarias, algunas de las cuales han sido referidas a lo largo de este extensísimo resumen, y que ahora se recogen en los cuadros comparativos que pueden consultarse pulsando sobre las normas afectadas:

  • Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral (modificación del apdo. 2 de la disp. trans. octava).
  • Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo [modificación del art. 2.1.b)].