I. El Sistema Español de Protección por Desempleo
I. El Sistema Español de Protección por Desempleo
En la medida en que el desempleo sigue siendo hoy un problema fundamental (y de carácter estructural) de la sociedad española, por su potencialidad de incrementar la desigualdad y la exclusión social, y por sus repercusiones sociales, políticas y económicas, la protección por desempleo se coloca en el centro mismo de las prioridades de los Sistemas de Seguridad Social.
De acuerdo con nuestro modelo constitucional, el sistema público de la Seguridad Social es un elemento estructural y fundamental del Estado Social y Democrático de Derecho.
Los poderes públicos están mandatados para mantener un sistema público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo.
El desempleo es, por lo tanto, una situación cuya protección está incluida dentro del campo de la acción protectora de la Seguridad Social, de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 41 de la Constitución Española.
El seguro de desempleo propiamente dicho se inició en España con la Ley 62/1961, de 22 de julio, una vez que los poderes públicos tomaron conciencia de que «el paro cuando alcanza determinadas proporciones… constituye un problema que afecta a la nación en su totalidad». El seguro tenía como grandes objetivos «suplir… la pérdida de renta derivada del desempleo» y «facilitar, en su caso, las ayudas adecuadas para lograr un nuevo puesto de trabajo». Con ese fin, proporcionaba fundamentalmente prestaciones económicas en cuantía equivalente al 75% del promedio salario anterior a quienes «pudiendo y queriendo trabajar» perdieran su ocupación anterior. Financiado mediante cotizaciones de empresarios y trabajadores y aportaciones del Estado, se organizaba sobre los principios propios del sistema de reparto, y su gestión fue encomendada al antiguo Instituto Nacional de Previsión.
El sistema de protección por desempleo experimentó en los años ochenta del siglo XX cambios de gran relevancia, tanto en el aspecto formal como en su alcance y en su contenido. En primer término, la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo (desarrollada por el RD 920/1981, de 24 de abril), supuso la derogación del Capítulo correspondiente de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) y su sustitución por una regulación especial y especializada, formalmente separada del tronco de la Seguridad Social y pegada, en cambio, a la ordenación legal de la política de empleo y colaboración. En un segundo paso, y con ánimo de incrementar las tasas de cobertura ante la situación de «deterioro progresivo» de los niveles de empleo, la regulación proporcionada por la Ley Básica de Empleo fue sustituida, a su vez, por la Ley 31/1984, de 2 de agosto (desarrollada por el RD 625/1985, de 2 de abril), que supuso, entre otras cosas, la redefinición y consolidación de los dos cauces de protección (contributivo y asistencial, básico y complementario) que se habían ido fraguando con el paso del tiempo, la ampliación y precisión de las situaciones legales de desempleo y la ampliación del radio de acción del subsidio de desempleo (con inclusión de nuevas situaciones). Entre una y otra ley, y también al final de esa década del siglo XX, el legislador procedió asimismo a ciertas reformas parciales del correspondiente régimen jurídico, en algunos casos a raíz de los acuerdos alcanzados con los agentes sociales (como el RDL 1/1982, al amparo del ANE) y en algún otro para dar respuesta al crecimiento del tono de las reivindicaciones sindicales (como el RDL 3/1989).
En los años noventa se realizaron también acciones de reforma de gran significación. La primera de ellas tuvo lugar con el Real De-creto-Ley 1/1992, de 3 de abril (seguido de la Ley 22/1992, de 30 de julio), que introdujo cambios de signo restrictivo en la prestación por desempleo (incremento del tiempo de ocupación cotizada, reducción de la cuantía de la prestación, para hacer frente a la situación de «desequilibrio financiero» entonces detectada y asegurar la viabilidad del sistema) y que, tal vez como contrapartida, amplió el radio de acción de los subsidios. La segunda reforma tuvo lugar con la aprobación de la LGSS en 1994, que –dando cumplimiento al correspondiente mandato de las Cortes– supuso la reincorporación de la normativa de desempleo a esa norma básica (Título III) y, en consecuencia, al sistema de Seguridad Social. Sobre este texto incidirían las reformas legales posteriores y, en particular, las del año 2002, que no han afectado a las prestaciones, pero sí a las situaciones de desempleo y a las condiciones de acceso a la acción protectora y disfrute de las correspondientes ayudas.
Por su parte, primero el Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo, que viene a dar urgente ejecución a aquellas medidas contenidas en el Acuerdo para la mejora del crecimiento y del empleo, suscrito el 9 de mayo de 2006 por el Gobierno, CEOE, CEPYME, CC.OO. y UGT y, posteriormente, la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo, sigue la estela de las anteriores reformas para fomentar la contratación indefinida y la mejora del mercado de trabajo contenidas en las Leyes 63/1997, 64/1997 y 12/2001. El objetivo que se plantea la Ley 43/2006 es conjugar un modelo de crecimiento económico basado en la competitividad de las empresas, el incremento de la productividad y la cohesión social. Junto con esto pretende la mejora de la estabilidad del empleo, siendo este el objetivo fundamental del citado Acuerdo de 9 de mayo de 2006. Asimismo, la Ley 43/2006, en el tercer y último Capítulo, introduce una serie de reformas en la legislación de Seguridad Social encaminadas a mejorar la protección por desempleo de colectivos específicos (socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado, percepción del subsidio asistencial –una vez que se hubiera agotado el cobro de prestaciones contributivas de desempleo– por trabajadores mayores de 45 años, trabajadores fijos discontinuos, incluidos los que realicen trabajos fijos y periódicos que se repitan en fechas ciertas, en los períodos de inactividad productiva).
La protección por desempleo en España es una competencia de la Administración General del Estado. Es el Estado el que ostenta la principal competencia en este terreno. Al ser parte del sistema de la Seguridad Social, el reparto de competencias en materia de protección por desempleo ha de regirse, como es obvio, por la regla general del artículo 149.1.17.º CE (STC 195/1996) que reserva al Estado la legislación básica y el «régimen económico» (como vía de preservación de la unidad y solidaridad del sistema, simbolizadas en el principio de caja única) y que, aunque formalmente permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias de desarrollo normativo y de gestión, entraña notables obstáculos de carácter material para la transferencia y el ejercicio efectivo de tales funciones.
Cabe matizar, en cualquier caso, que algunas formas de protección de las situaciones de desempleo pueden ser puestas en marcha directamente por las Comunidades Autónomas, al amparo de sus competencias, que pueden asumir y vienen asumiendo en materia asistencial.
No hace falta reiterar, por lo demás, que desde la perspectiva comunitaria la protección por desempleo sigue figurando entre las competencias que aún se reservan los Estados. Aunque su actuación se coordina a los efectos de libre circulación o desplazamiento de trabajadores de unos países a otros, los sistemas o seguros de desempleo siguen siendo exclusivamente nacionales, tanto en su gestión cotidiana como en su ordenación o configuración jurídica.
Niveles básicos y acciones complementarias.
La previsión de dos niveles de actuación es una constante dentro del seguro de desempleo, es, asimismo, una posibilidad ofrecida por la norma internacional (Convenios 44 y 168 de la OIT), que habla de «indemnizaciones» (contributivas) y «subsidios» (asistenciales). En España, el seguro de desempleo comprendía inicialmente prestaciones «básicas» y prestaciones «complementarias» (en forma de subsidios), distinción esta que con la Ley 31/1984 desembocó en la actual división en dos niveles: contributivo, que ofrece prestaciones que necesariamente se generan mediante cotización previa, y cuya cuantía y duración dependen del montante de las cuotas, y asistencial, que proporciona subsidios y que atiende prioritariamente a las necesidades del desempleado.
Ambos niveles tienen, desde luego, carácter público y obligatorio, y ambos se regulan dentro de un mismo cuerpo normativo, que en la actualidad es el Título III de la LGSS; ambos, además, tienen muchos puntos en común dentro de dicho régimen, no solo en materia de gestión (centralizada en ambos casos en el Servicio Público de Empleo Estatal-INEM) y sanción de las infracciones, sino también en lo relativo a los requisitos de nacimiento del derecho, a la dinámica del mismo o a las causas de suspensión y extinción. En cualquier caso, son niveles que presentan diferencias sustanciales y que, por ello mismo, requieren una regulación parcialmente diferenciada, como de hecho ocurre dentro del citado Título III (Capítulo II para el contributivo, Capítulo III para el asistencial). Una primera diferencia estriba en la propia definición de la contingencia, que en el nivel contributivo es relativamente sencilla (pérdida total o parcial del empleo, en definitiva), mientras que en el asistencial exige una especie de tipificación singular para cada una de las situaciones protegidas. Una segunda diferencia se refiere a la descripción de los requisitos necesarios para el nacimiento del derecho, pues, aunque se parte en ambos casos de una situación de desempleo, para acceder al nivel asistencial se deben acreditar normalmente condiciones añadidas (relativas a edad, situación personal o familiar, renta disponible, etc.). Es decir, la regulación de la prestación de desempleo sigue unas pautas uniformes, mientras que la regulación del subsidio es mucho más diversificada y casuística, por la multiplicidad de situaciones a las que debe hacer frente.
En cualquier caso, junto a estos dos niveles básicos el sistema de protección por desempleo en España comprende cauces adicionales y acciones complementarias. Después de las últimas reformas legales, un papel relevante entre los cauces adicionales de protección del desempleo ha de concederse a la llamada «renta activa de inserción», desde el momento en que su regulación ha de situarse «dentro de la acción protectora por desempleo» con el régimen financiero y de gestión establecido en el Capítulo V del Título III de la LGSS. Se trata de una «ayuda especial» que se destina a los desempleados «con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo» y tiene por objeto proporcionar una renta de subsistencia a cambio de la participación en acciones de capacitación o inserción local. Constituye un tercer nivel en la protección por desempleo.
Existen aún otros cauces adicionales de protección. El primero de ellos es el creado específicamente para los trabajadores eventuales del medio rural (de aplicación exclusiva a determinadas Comunidades Autónomas), que hoy en día –tras las reformas legales de 2002– tiene carácter transitorio y que proporciona un subsidio a quienes acreditan, entre otras condiciones, situación de desempleo, carencia de rentas superiores a determinados umbrales y una determinada cotización al Régimen Agrario de la Seguridad Social. Otros cauces adicionales son los que ocasionalmente se ponen en marcha para hacer frente a situaciones especiales de desempleo, como las surgidas de procesos de reconversión industrial o las ocasionadas por catástrofes o acontecimientos de fuerza mayor.
En el apartado de las acciones complementarias se encuentran las «acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión e inserción profesional» en favor de los desempleados, así como todas aquellas que tengan por objeto «el fomento del empleo estable», como dice el artículo 206.2 de la LGSS. Se trata de un complemento tradicional e indispensable de la protección por desempleo al que cada vez se le presta mayor importancia, como ha podido apreciarse con las reformas de 2002 que abren una vía de relación entre el sistema de protección por desempleo y la programación y ejecución de la política «activa» de empleo.
Autor: R. Navarro Domenichelli.
Gabinete Técnico de la Comisión Ejecutiva Nacional de la UGT del País Valenciano.